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        深刻認識、切實推進全過程人民民主

        來源: 《行政管理改革》2022年第6期 作者:許安標 編輯:黃飛飛 2023-03-22 19:33:01
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        摘要

        全過程人民民主源于我們黨追求民主、實行民主和發展民主的深刻總結,既是理念要求,又是制度規則,也是實踐行動,具有重大的政治意義、理論價值、實踐作用和世界貢獻。全過程人民民主包含了豐富的制度內涵,并據此開展了有效的實踐運行,形成顯著優勢特點。人民代表大會制度是實現全過程人民民主的重要制度載體,要在根本政治制度的運行中生動體現全過程人民民主。人民民主具有廣泛性,要在法治軌道上扎實推進各領域各層次的全過程人民民主。

        2019年11月,在黨的十九屆四中全會閉會后不久,習近平總書記到上??疾熘笇Чぷ?,在基層立法聯系點虹橋街道辦事處的古北市民中心,同當時參加法律草案座談討論的社區居民親切交流并指出:“我們走的是一條中國特色社會主義政治發展道路,人民民主是一種全過程的民主?!痹谥袊伯a黨成立100周年慶祝大會上,習近平總書記強調要“發展全過程人民民主”。2021年10月,在首次召開的中央人大工作會議上,習近平總書記對民主問題與全過程人民民主作出深入系統闡述,對發展全過程人民民主提出明確要求。黨的十九屆六中全會再次強調,全黨必須發展全過程人民民主,保證人民當家作主。深刻認識好、堅持發展好全過程人民民主,是新時代推進民主政治建設的重要內容。我們要從不同維度、多個層面學習領會,吃透基本精神、把握核心要義、明確工作要求。

        一、全過程人民民主的政治、理論、實踐和國際意義

        (一)全過程人民民主充分體現了中國共產黨人的奮斗追求

        我們黨從建立起,就致力于為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興,實現和發展人民民主貫穿黨的百年奮斗歷程,是我們黨的不懈追求與奮斗,承載著黨的初心使命。革命戰爭時期,以毛澤東為代表的中國共產黨人認識到“歷史給予我們的革命任務,中心的本質的東西是爭取民主”,對人民當家作主的制度形式進行艱辛探索和實踐。1931年,在極端艱苦條件下召開的第一次全國蘇維埃代表大會,通過《中華蘇維埃共和國憲法大綱》,規定了蘇維埃政權屬于勞苦群眾,這是我們黨領導制定的第一部反映勞動人民當家作主、參加政權管理的憲法性文件??谷諔馉帟r期,陜甘寧邊區先后通過頒布陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領、政府組織條例、選舉條例、各級參議會組織條例等憲法性文件,建立了以“三三制”為原則的抗日民主政權,為組織團結各方力量抗戰,最終贏得抗戰勝利發揮了重要作用。我們黨在團結帶領人民進行新民主主義革命過程中,對革命勝利后國家應該怎么樣治理、實行什么樣的制度,對這一關系國家前途、人民命運的根本性問題,進行了深入思考。早在1940年,毛澤東就在《新民主主義論》中闡述了新民主主義共和國形態,即幾個革命階級的聯合,建立各級人民代表大會,并由其選舉政府。1945年,他在《論聯合政府》中進一步提出了新民主主義的國家制度,在徹底地打敗日本侵略者之后,建立一個以全國絕對大多數人民為基礎而在工人階級領導之下的統一戰線的民主聯盟的國家制度。新民主主義的政權組織,應該采取民主集中制,由各級人民代表大會決定大政方針,選舉政府。

        新中國的成立為人民當家作主提供了根本政治前提。1949年9月,中國人民政治協商會議通過具有臨時憲法性質的共同綱領,10月1日,中華人民共和國成立,中國人民從此將命運掌握在自己手中。1953年7月至1954年5月,基層人大代表選舉在全國范圍內展開。當時全國約有6億人口,登記選民3.23億人,占進行選舉地區18周歲以上人口總數的97.18%。參加投票選舉的2.78億人,共選出基層人大代表566萬余名,這是新中國歷史上第一次全國范圍的普遍民主選舉。到1954年8月,逐級召開了地方各級人大會議。在此基礎上,由省、市人大,中央直轄少數民族行政單位,以及軍隊單位和華僑等45個選舉單位,選舉產生了具有廣泛代表性的第一屆全國人大代表1226名,這些代表中有文學、藝術、科學、教育工作者,也有軍人、工人、農民,還有少數民族代表和婦女代表。1954年9月,第一屆全國人大第一次會議召開并通過新中國首部憲法,確立了人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體,標志著人民民主制度正式建立。

        1978年,黨的十一屆三中全會提出“為了保障人民民主,必須加強社會主義法制,使民主制度化、法律化,使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威,做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”。發展社會主義民主、健全社會主義法制成為我們黨始終堅持貫徹的重大方針。

        黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央深入總結中國民主政治建設的經驗成效,堅持人民主體地位,不斷健全保障人民當家作主的制度體系,社會主義民主政治煥發勃勃生機。進入新時代,人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的期待、需求日益增長,比如對法律的要求,已經不是有沒有,而是好不好、管不管用,是否參與表達。全過程人民民主是我們黨團結帶領人民追求民主、發展民主、實踐民主的必然結果,把體現人民意愿、形成人民意志的過程制度化、機制化,順應了人民群眾對美好生活的期盼,是在新的征程上對踐行初心使命的有力詮釋。

        (二)全過程人民民主引領推動民主理論和實踐的發展

        全過程人民民主既是理念要求,又是制度規則,也是實踐行動,作為理念要求,創造性地發展了馬克思主義民主理論。全過程人民民主貫穿著馬克思主義立場觀點方法,具有深厚的馬克思主義理論淵源。馬克思、恩格斯在《共產黨宣言》中指出:“工人革命的第一步就是使無產階級上升為統治階級,爭得民主”。馬克思主義民主理論對資本主義民主進行了科學分析、作了深刻批判,在肯定其歷史進步性的同時,深刻揭示了它的階級實質、內在矛盾和歷史局限性,闡述了民主的階級性,民主與專政密不可分,民主的經濟基礎和歷史條件。這些特點將馬克思主義民主理論與歷史上其他一切民主理論明顯地區分開來。全過程人民民主運用馬克思主義民主理論,回答了發展什么樣的社會主義民主政治,怎樣發展社會主義民主政治這一重大問題,實現了馬克思主義民主理論向科學有效的制度安排和具體現實的民主實踐的轉化,并在關于民主的性質、形式、實踐、功效和評價標準等方面提出了一系列具有原創意義的理念、概念和論斷,深化了黨對社會主義民主政治建設規律的認識,開創了馬克思主義民主、民主理論發展新境界,是馬克思主義民主、民主理論的新飛躍。

        全過程人民民主源于對我們黨追求民主、發展實踐民主的總結概括,深刻揭示了社會主義民主政治發展規律和實踐特點。同時,作為一個新的原創性概念,在新的歷史條件下,又有許多新的內涵。全過程人民民主體現了國家的一切權力屬于人民的憲法原則,體現了我們黨全心全意為人民服務的根本宗旨,體現了人民當家作主的內在要求,豐富、創新、發展了人民民主的實踐形式和內容,為在新征程上發展社會主義民主政治指明了前進方向、明確了任務要求、提供了具體方法。堅持和發展全過程人民民主,就能不斷擴大人民的政治參與,豐富人民的民主生活,就能推動社會主義民主的價值和理念進一步轉化為科學有效的制度安排和具體現實的民主實踐,使人民當家作主更好體現在國家政治生活和社會生活之中,激發和凝聚中國人民奮進新時代的偉大力量,對于引領、推動社會主義民主政治建設具有重要意義。

        (三)全過程人民民主為豐富和發展人類政治文明作出中國貢獻

        民主是全人類的共同價值,是各國人民的權利,而不是少數國家的專利。習近平總書記對評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的,進行了深刻闡述,“一個國家是不是民主,應該由這個國家的人民來評判,而不應該由外部少數人指手畫腳來評判。國際社會哪個國家是不是民主的,應該由國際社會共同來評判,而不應該由自以為是的少數國家來評判。實現民主有多種方式,不可能千篇一律。用單一的標尺衡量世界豐富多彩的政治制度,用單調的眼光審視人類五彩繽紛的政治文明,本身就是不民主的?!?/p>

        全過程人民民主,既有鮮明的中國特色,又體現了全人類對民主價值的共同追求,展現了民主的豐富性多樣性。我國全過程人民民主與西方“一次性消費”式選舉民主有著本質區別,我國的選舉和任免不僅不是民主的結束,而恰恰是人民民主的開始。我國人民當家作主行使民主權利,不僅體現在進行選舉任免,而且體現在通過國家權力機關即各級人民代表大會行使國家權力,支持和監督國家行政、監察、司法等機關各司其職、各負其責,并通過各種途徑和形式管理國家事務、管理經濟和文化事業、管理社會事務。全過程人民民主為世界上眾多既要保持自己獨立性、又要切實發展本國民主的國家,提供了多樣性選擇。

        二、全過程人民民主的制度內涵與優勢特點

        民主最主要的屬性是作為一種國家形態,公民參與國家管理的方式,社會主義民主是人民當家作主。經過持續不斷的探索實踐,我國形成了全面、廣泛、有機銜接的人民當家作主制度體系,構建了多樣、暢通、有序的民主渠道。全過程人民民主具有完整的制度程序和參與實踐,既有體現理念要求的制度規則,也有依制度規則開展的實踐運行,具有顯著優勢特點。

        (一)全過程人民民主的豐富制度內涵

        人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心,我國堅持中國特色社會主義政治發展道路,將人民民主理論和價值轉化為科學有效的制度安排,不斷建立健全保障人民當家作主的制度體系,通過憲法法律等確立了人民當家作主的根本制度、基本制度和重要制度。

        實行人民民主專政的國體。國體反映國家性質,表現為社會各階級在國家中的地位。憲法開宗明義規定,我國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家,確立了國家性質。人民是國家的主人,依照憲法和法律規定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟和文化事業,管理社會事務。同時,國家政權充分履行專政職能,依法打擊各種犯罪破壞行為,保護國家和人民利益。

        實行人民代表大會制度的政體。政體反映國家政權的組織形式,國體決定政體,政體適應國體。人民代表大會制度是適應人民民主專政國家性質的根本政治制度,將國家的一切權力屬于人民的憲法原則體現到國家政權的組織活動中,把黨的領導、人民當家作主、依法治國有機結合起來,實行集中統一與分工負責相結合,維護國家統一和民族團結,有效保證國家政治生活既充滿活力又安定有序。

        實行中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度等基本政治制度。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是新型政黨制度,與西方政黨制度有著顯著區別。中國共產黨通過制度化、程序化、規范化的安排,采納和集中各民主黨派、無黨派人士對國家大政方針、經濟社會各領域重要問題的意見和建議,各民主黨派、無黨派人士等接受黨的主張并做好宣傳解釋、增信釋疑工作,從而達到更好反映民意、集思廣益、凝聚共識的目的,推動決策科學化民主化。民族區域自治制度是解決民族問題的制度安排,在國家統一領導下,各少數民族聚居的地方實行區域自治,設立自治機關,行使自治權,發展平等團結互助和諧的社會主義民族關系?;鶎尤罕娮灾沃贫劝ù迕褡灾?、居民自治等,在城鄉社區建立自治組織,由村民、居民依法直接行使民主權利,進行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。

        鞏固和發展最廣泛的愛國統一戰線。團結一切可以團結的力量、調動一切可以調動的積極因素,正確處理各種重大政治關系,不斷促進政黨關系、民族關系、宗教關系、階層關系、海內外同胞關系和諧,成為全過程人民民主生動實踐的重要內容。

        上述制度構成全過程人民民主的四梁八柱,還有一系列與之配套的專項制度、程序規則等,形成制度體系。所有這些制度的建立與完善,為全過程人民民主理念的落實提供有效制度保證;全過程人民民主理念又使上述制度內容更為豐富完善、相互協同配合。

        (二)全過程人民民主的有效實踐運行

        我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序,而且有完整的參與實踐。全體人民依法通過多種途徑和形式,實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督,將科學有效的制度安排,轉化為具體現實的民主實踐。

        民主選舉是實現人民當家作主的重要體現。人民通過選舉、投票行使權利,選出代表自己意愿的人來掌握行使權力。我國的民主選舉有國家機構選舉、基層選舉等,是國家政治生活和社會生活的重要內容。國家機構選舉包括選舉產生各級人大代表組成國家權力機關,并由各級人大選舉產生同級國家機關領導人員。我國實行普遍、平等、直接選舉和間接選舉相結合以及差額選舉、秘密投票的選舉原則,依法保障選舉權的普遍性,年滿18周歲的中國公民,除被剝奪政治權利的外,都享有選舉權和被選舉權;保障人人享有平等的選舉權利,實現城鄉按相同人口比例選舉人大代表;貫徹地區平等、民族平等要求,保證各地區、各民族、各方面都有適當數量的代表,人口最少的少數民族也有自己的代表。

        民主協商是具有鮮明中國特色的民主形式。民主協商以其獨特的、獨有的、獨到的特質,極大豐富了民主形式與內涵,包括政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、基層協商、人民團體協商等。在黨的領導下,通過各種途徑、各種渠道、各種方式,就改革發展穩定重大問題,特別是事關人民群眾切身利益的問題,各有關方面進行廣泛協商,找到全社會意愿和要求的最大公約數,貫徹體現到決策中。人民政協作為最廣泛的愛國統一戰線組織、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構,是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構。參加人民政協的各黨派團體、各族各界人士圍繞團結和民主兩大主題,以全體會議、專題議政性常務委員會會議、專題協商會等形式,就國家大政方針和地方的重要舉措以及經濟、政治、文化和社會生活中的重要問題,以及有關愛國統一戰線的其他重要問題等,在決策前和決策實施中廣泛協商、凝聚共識?;鶎訁f商是中國特色社會主義民主政治的重要內容,我國探索和建立了村(居)民會議、村(居)民代表會議、村(居)民議事會、村(居)民理事會、懇談會等基層協商民主形式。這些基層協商是人民群眾直接行使民主權利的重要形式。

        民主決策是全過程人民民主的重要環節。黨和國家各項決策,通過公開、座談、論證、咨詢等各種方式,廣泛征求和充分聽取各方面意見,在民主基礎上集中,最大限度地反映民情、吸納民意、匯集民智,保證決策科學化、民主化。黨和國家編制國民經濟和社會發展五年規劃,編纂出臺民法典以及推出各項重大決策、立法,都貫徹體現全過程人民民主的要求。在黨中央制定關于國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議過程中,習近平總書記多次深入地方考察調研,主持召開7場座談會,廣泛聽取各領域各階層人士意見建議。全國人大常委會圍繞編制“十四五”規劃綱要開展專題調研,形成22份專題調研報告。中央有關部門首次通過互聯網就“十四五”規劃編制向全社會征求意見和建議,收到人民群眾建言101.8萬條,把人民呼聲充分體現到黨中央文件中。規劃綱要草案提請十三屆全國人大四次會議審議后,根據全國人大代表、全國政協委員的意見,作出了55處修改。

        民主管理體現在行政管理、企業經營、社會治理等多領域各方面。在管理中建立健全制度機制,公開情況,傾聽相關方的意見,吸收相關方參與,共同推進工作。如企事業單位普遍建立以職工代表大會為基本形式,以廠務公開、職工董事、職工監事等制度為主要內容的民主管理制度,保障職工參與企事業單位管理,維護職工合法權益。

        民主監督是民主選舉和民主決策等民主形式的延續。民主監督的功能在于保證人民的民主權利不因選舉結束而中斷,保證授予的權力得到有效制約。人民是民主監督的主體,享有廣泛的監督權,依照憲法和法律規定,有權對國家機關和國家工作人員提出批評和建議,有權對國家機關和國家工作人員的違法失職行為提出申訴、控告或者檢舉,民主監督體系不斷健全完善。人大監督是民主監督的重要組成部分,是代表國家和人民進行的監督。各級人大及其常委會對“一府一委兩院”進行監督,目的在于確保法律得到有效實施,確保行政權、監察權、審判權、檢察權得到正確行使,確保人民的合法權益得到尊重和維護。民主黨派在堅持四項基本原則的基礎上,也可通過提出意見、批評、建議等方式進行民主監督。

        圖片來源:新華網

        (三)實現多種具體民主形式與功能作用的有機統一

        全過程人民民主包含容納多種具體民主形式,將其功能作用有機融合,實現了對以往民主形式、內容和范圍的超越。一是實現過程民主和成果民主相統一。過程民主體現民主的流程、環節,成果民主體現民主的成效、結果。全過程人民民主,既有人民在不同環節的參與、表達,又有對人民意見的吸納,形成實實在在的體現人民意愿的成果,克服有過程而無成果的困境。二是實現程序民主和實質民主相統一。民主的實現離不開程序的保障,程序要體現民主要求,如開會議事,需有一套體現民主與效率的程序,但有程序民主并不等于有實質民主。近年來,一些國家頻頻出現政壇惡斗,將程序變成政治斗爭工具,透露出“民主赤字”“民主倒退”的清晰跡象。其中一個重要原因,就是程序民主和實質民主相分離,以民主的程序維護小團體利益,而沒有從實質上回應人民需要。全過程人民民主將程序民主和實質民主有機結合,以程序民主保障實質民主,以實質民主改進程序民主,實現了解決問題、改進工作、增進團結、凝心聚力的目標。三是實現直接民主和間接民主相統一。直接民主和間接民主都是民主的具體實現形式。全過程人民民主堅持直接民主和間接民主相統一,不論在宏觀層面、中觀層面,還是在微觀層面,都有豐富的直接民主和間接民主實踐。比如,縣鄉兩級人大代表由選民直接選舉產生,以及人民群眾在基層黨組織的領導和支持下依法直接選舉村(居)民委員會,決定本地區事務。四是實現人民民主和國家意志相統一。全過程人民民主堅持人民主體地位,保障人民的各項民主權利,反映體現人民意愿,集中形成代表人民根本利益的國家意愿??傊?,我國的全過程人民民主是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主,是最廣泛、最真實、最管用的民主,是符合中國實際、解決中國問題的民主,是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。

        三、在根本政治制度的運行中生動體現全過程人民民主

        人民代表大會制度是國家的根本政治制度,貫徹體現全過程人民民主的要求,為與時俱進地堅持和完善人民代表大會制度注入新動力,人民代表大會制度的運行也應成為發展全過程人民民主的生動實踐。

        (一)人民代表大會制度是實現全過程人民民主的重要制度載體

        人民代表大會制度體現國家政治制度的主要方面,是保證人民當家作主的根本途徑和最高實現形式。國家權力在各種公共權力中具有高度的權威性,內容廣泛、力量強大,并可以派生賦權,因此人民對國家權力的掌握,是最根本的、至關重要的,從根本上體現當家作主地位。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度,解決了國家權力如何產生、怎樣運行、受誰監督等根本問題,有效保證了人民掌握和行使國家權力,把握國家和民族的前途命運,在國家政治制度中起到決定性作用。

        人民代表大會制度是實現黨的領導的重要制度保障。我國人口眾多,地域遼闊,經濟社會發展不平衡,表達好、集中好、體現好人民意愿,維護好、發展好、實現好人民利益,必須有堅強有力的統一領導。人民代表大會制度,為黨領導人民有效治理國家提供了重要制度保障,是黨領導國家政權機關的重要制度載體,也是黨在國家政權中發揚民主、貫徹群眾路線的重要實現形式。黨通過人民代表大會制度,使黨的主張經法定程序成為國家意志,使黨組織推薦的人選經法定程序成為國家政權機關的領導人員,并通過國家政權機關實施對國家和社會的領導。

        人民代表大會制度為發展全過程人民民主提供現實路徑和有力保障。人民代表大會制度的有效運行,本身就是實現全過程人民民主的生動實踐。全國人大組織法、地方各級人大和政府組織法均明確規定,全國各級人大及其常委會堅持全過程人民民主,并在具體制度安排中予以體現。各級人大代表的選舉,包括代表候選人的醞釀、提出、投票,各級國家機關組成人員的產生,法律和地方性法規的制定出臺,重大事項的討論決定等,都是實現全過程人民民主的重要方面、主要渠道,對各領域各層次推進全過程人民民主起到示范帶動作用。同時,人大及其常委會通過制定有關法律、地方性法規、規范性文件等規范保障、引領推動全過程人民民主的實現。選舉法確立的選舉原則和具體制度,保障公民的選舉權;立法法規定立法公開,法律草案公開征求意見,通過多種方式廣泛聽取意見,保證公民對國家立法活動的有序參與;監督法規定公開監督,選擇涉及人民群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題開展監督,保證人民群眾參與監督活動。人大及其常委會還可以就推進全過程人民民主的情況進行檢查監督,為其注入動力、校準方向,等等。

        (二)在人大行權履職過程中切實貫徹體現發展全過程人民民主的要求

        支持和保障人大代表依法履行代表職責、充分發揮作用。人大代表是國家權力機關的組成個體,全國260多萬人大代表依法履行好代表職責,就能更好地發展全過程人民民主。選舉制度是人民代表大會制度的基礎,讓代表發揮好作用,首先要把代表選舉好,把好代表入口關,確保人民信任的人擔任代表。代表身份既是一項法定職務,也是一種政治榮譽,比起普通公民負有更大更重的政治責任、社會責任、法律責任,必須以高度的責任感和使命感履職盡責。我國人大代表來自人民、扎根人民,在履行代表職務的同時,不脫離生產工作,同人民群眾有著天然聯系。人大代表要發揮優勢,增強主動性,豐富聯系人民群眾的內容和形式,用好走訪、接待、網絡、會議、匯報等聯系群眾的制度機制和工作平臺,拓寬聯系渠道,積極回應社會關切,反映人民群眾最關心、最直接、最現實的問題,做到民有所呼、我有所應。對于可能一時難以解決的問題,要給予正面引導和解釋,最大限度調動積極因素、化解消極因素,把反映民意、開展監督和協助解決問題有機結合起來。法律為代表依法履職規定了各種保障,有關國家機關應當切實予以落實。各級人大常委會要通過制度化安排,不斷加強同人大代表聯系,拓展代表參與常委會工作的廣度和深度,支持人大代表通過立法聯系點、基層聯系點、代表之家、代表聯絡站等平臺更好發揮作用。

        堅持在立法工作中貫徹落實全過程人民民主要求。立法是定規立矩的神圣工作,從立法項目確定到法律草案起草,從草案審議到評估論證,從修改完善到表決通過,在立法工作的各環節,都要貫徹體現全過程人民民主的要求。我國建立了比較完整的公眾參與立法的制度和形式,包括公開、調研、座談、咨詢、評估、論證、聽證、立法聯系點等,要不斷完善機制程序,加大力度,增強實效。在編制立法規劃計劃過程中,要通過召開座談會和書面發函等多種方式向各有關國家機關、企事業單位、研究機構、群團組織以及專家學者等多方面征求意見,認真研究人大代表、政協委員提出的議案、建議、提案,在集思廣益的基礎上,科學評估論證,篩選確定立法項目,從立項這一立法工作源頭上發揚民主、科學決策。法律草案普遍在網上公開征求意見,是我國公眾參與立法的創新,充分利用了信息網絡的便利性、及時性,要進一步增強草案公布的知曉度,加強網站的鏈接功能,加大反饋力度,為公眾廣泛參與創造便利條件?;鶎恿⒎撓迭c搭建了基層群眾參與國家立法的“直通車”,要建立健全基層立法聯系點領導、運行、意見征求工作制度,細化工作流程,推動立法聯系點工作規范化、標準化建設。緊密結合本地實際,選好題目、精準對接,積極開展法律制度實施情況調研,不斷提升法律草案征求意見的匹配度和實效性,及時反映經濟社會發展和基層治理中遇到的涉法問題和地方立法訴求,為制定和修改法律法規提供參考??傊?,要綜合運用多種形式,科學設計、合理安排,通過多層次、多渠道、多輪次調查了解實際情況,聽取各有關方面的意見建議。不僅要聽取意見建議,更要深入研究、吸收采納、集中智慧。

        堅持在監督工作中貫徹落實全過程人民民主要求。人大監督是人民行使監督權的重要途徑,吸收人民群眾廣泛參與是應有之義,也是獲取監督的動力、智慧和辦法的源泉。在聽取和審議專項工作報告、監督計劃和預算執行情況時,要通過信訪、調研、公開、咨詢、調查等多種方式聽取人民群眾對監督事項的意見,積極回應人民群眾的呼聲。在執法檢查中,要廣泛聽取人民群眾對法律實施情況的意見建議,圍繞涉及人民群眾切身利益、社會普遍關注的法律法規,確定執法檢查項目,并推動工作重心下移,更多前往基層一線聽取人民群眾對法律實施真實情況的看法,由人民群眾對法律實施情況進行評判。在專題詢問中,要通過多種形式聽取、收集人民群眾對詢問事項的意見、關切,進一步增強所提問題的代表性、針對性,確保問到關鍵、問出要害。

        此外,在重大事項決定、人事任免以及其他職權的行使中,也要踐行全過程人民民主要求,比如,作出重大事項決定,要廣泛征求意見,深入調查研究,遵循客觀規律,做好評估論證,按照民主集中制原則作出決定??傊?,要把全過程人民民主的理念、原則和要求貫徹到人大工作的全流程、全鏈條。通過完善人大的民主民意表達平臺和載體,健全吸納民意、匯集民智的工作機制,通過法定的途徑、渠道、方式、程序,使人民依法享有的各項民主權利,真實、生動、具體地體現在人大工作各方面各環節全過程,確保黨和國家在決策、管理、執行、監督等環節都能聽到來自人民的聲音,將各方面社情民意統一于人民的根本利益之中。

        四、在法治軌道上扎實推進各領域各層次的全過程人民民主

        人民民主具有廣泛性,不僅各級人大,而且各級黨委、政府、監察機關、司法機關都要在履職過程中,在決策、選人、管理、監督等環節貫徹發展全過程人民民主要求,不斷健全完善工作程序和工作機制,切實依法保障人民的民主權利,在法治軌道上有序推進全過程人民民主。

        一是堅持誰履職誰落實。習近平總書記明確指出,“要繼續推進全過程人民民主建設,把人民當家作主具體地、現實地體現到黨治國理政的政策措施上來,具體地、現實地體現到黨和國家機關各個方面各個層級工作上來,具體地、現實地體現到實現人民對美好生活向往的工作上來?!备骷夵h和國家機關履行工作職責、制定政策法規、決定本地經濟社會發展重大問題時,要按照發展全過程人民民主的要求,通過各種方式,廣泛征求和充分聽取各方面意見,最大限度吸納民意、匯聚民智。

        依法行政是行政機關履職的基本要求,要依法保障、積極推動人民群眾對行政機關工作的參與。行政機關作出重大決策時,要在廣泛深入開展調查研究、全面準確掌握有關信息、充分協商協調的基礎上,擬訂決策草案,并通過座談會、聽證會、實地走訪、民意調查等多種便于社會公眾參與的方式充分聽取意見;對于收集到的各方面意見建議,要認真歸納整理、深入研究論證,充分采納合理意見,完善決策草案;對專業性、技術性較強的決策事項,組織具有專業性、代表性和中立性的專家、專業機構論證其必要性、可行性、科學性等;對社會公眾普遍關心的重大決策,要通過政府公報、網站、報紙等途徑及時公布有關信息,說明公眾意見的采納情況。2019年國務院頒布《重大行政決策程序暫行條例》,提供了比較全面的制度規范。制定行政法規規章及規范性文件時,要在立項、起草、審查等各個環節,廣泛聽取有關機關、組織和人民群眾的意見,對于涉及重大利益調整或者存在重大意見分歧的法規規章及規范性文件時,聚焦矛盾焦點,通過多種形式,進行論證、評估、咨詢,廣泛聽取各方面的意見。作出行政處罰決定時,要依法充分保障當事人的知情權、陳述申辯權、要求聽證的權利,不得因其陳述、申辯而給予更重的處罰,并嚴格執行有關公開要求,依法向社會公布行政處罰依據、裁量基準、具有一定社會影響的行政處罰決定等信息。實施行政許可時,對直接關系他人重大利益或涉及重大公共利益的事項,要按照法定程序公開組織聽證;要將作出的準予行政許可決定予以公開,方便人民群眾查閱,接受人民群眾監督。采取行政強制措施時及其他行政管理措施,也要遵循相關要求。

        公正司法是對司法機關履職的基本要求。司法民主是全過程人民民主在審判工作、檢察工作中的具體體現,是推進社會主義民主政治建設的內在要求,司法機關要自覺接受人大監督、民主監督、群眾監督,緊緊依靠人民推進司法公正、破解工作難題、提升司法公信。在我國的司法制度中,有許多體現司法民主的制度要求,如司法公開、司法便民為民、人民陪審員、監督員制度等,要依法嚴格落實。

        監察機關也要在履職過程中,結合自身工作實際情況,踐行全過程人民民主的理念、原則和要求,廣泛聽取人民群眾的意見建議,自覺接受人民群眾的監督。

        二是堅持民主集中制。民主集中制不僅是我國國家機構的組織活動原則,也是我們黨的根本組織原則和領導制度。習近平總書記指出:“在充分發揚民主的基礎上進行集中,堅持黨中央權威和集中統一領導,集中全黨智慧,體現全黨共同意志,是我們黨的一大創舉,也是中國共產黨領導和我國社會主義制度的優勢所在。這樣做,既有利于做到科學決策、民主決策、依法決策,避免發生重大失誤甚至顛覆性錯誤;又有利于克服分散主義、本位主義,避免議而不決、決而不行,形成推進黨和國家事業發展的強大合力?!卑l展全過程人民民主,必須科學認識和把握民主集中制,堅持民主基礎上的集中和集中指導下的民主,把充分發揚民主和正確實行集中有機地結合起來。要發揚集中指導下的民主,不斷健全民主制度,豐富民主形式,拓寬民主渠道,使人民的意愿和要求得到最廣泛表達和反映,最大限度把全社會的積極性、主動性、創造性發揮出來。要善于正確集中,把不同意見統一起來,把各種分散意見中的真知灼見提煉概括出來,把符合事物發展規律、符合廣大人民群眾根本利益的正確意見集中起來,作出科學決策,堅決避免議而不決、決而不行。

        以立法工作為例,實踐中時常遇到列入立法計劃、規劃的法律法規草案遲遲不能按計劃提請審議,即使是提請審議的,里面仍然有很多實質性問題沒有理清、理順,影響后面的立法進程。造成這些問題的一個主要原因是,相關各方形不成一致意見,導致法律法規草案不能按時提請審議。解決這個問題,既要充分發揚民主,廣泛征求意見建議,又要堅持集中,把各種分散意見中的正確意見有效集中起來,形成有普遍共識的方案。比如,2019年在制定疫苗管理法前,有觀點認為無需專門制定疫苗管理法,在藥品管理法中設專章即可。立法工作機構經研究認為,疫苗關系著人民群眾的生命健康,關系著公共衛生安全,關系著國家和民族的未來,具有極端重要性,專門立法十分必要,迅速促成有關部門組建由各有關方面參與的工作專班,經過深入研討交流,各方認識不斷深化、共識逐步達成,很快完成起草任務,提請全國人大常委會審議后,在半年內經三審通過,為我國新冠病毒疫苗的研制使用提供了堅實的法律保障。

        三是堅持推進全過程人民民主制度化、規范化、程序化。發展社會主義民主政治,關鍵是要把我國社會主義民主政治的特點和優勢充分發揮出來,不斷推進社會主義民主政治的制度化、規范化、程序化。國家治理的歷史與實踐證明,民主與法治須臾不可分離,民主需要法治的保障和規范,法治需要體現民主的精神和要求,要按照法律制度確定的程序行使民主權利,民主的基本原則、價值追求和運行機制,也要有一整套系統完備的制度體系加以確認和規范,只有這樣,人民民主才能真正落到實處。黨將依法治國作為領導人民治理國家的基本方略,將法治作為治國理政的基本方式。全面推進依法治國,推進國家治理體系和治理能力現代化,必然要求全過程人民民主的制度化、法治化,要通過完善黨內法規、完備法律規范體系,健全制度機制,保障全過程人民民主的理念、原則和要求貫徹到黨和國家各項工作中。要堅持發揚黨內民主,推進黨內民主制度化,以黨內民主帶動人民民主,進一步完善黨委重大問題決策程序,提高黨委科學決策、民主決策、依法決策水平。要進一步完善人民代表大會的組織制度、議事程序、運行機制,以人民代表大會制度規范高效的運行,為全過程人民民主實踐提供平臺載體和制度保障。民主選舉和民主協商相輔相成,是我國社會主義民主的兩種重要形式,也是我國民主政治制度的特點和優勢所在。要依法保障人民的選舉權利,完善對重要事項和問題的投票表決機制;要健全協商民主制度,統籌推進各種協商,構建程序合理、環節完整、銜接配套的協商民主體系,確保協商民主規范有序發展。要完善基層直接民主制度,健全基層議事決策、事務公開、民主評議等制度機制,夯實人民群眾在基層群眾自治中的主體地位。民主與人權息息相關,既是一種重要人權,又是其他人權的重要前提和保障,要加強人權法治保障,保障人民依法享有廣泛權利和自由。

        全過程人民民主的運行實踐,有一些基本的方式方法,綜合有關法律規定和實踐做法,主要有公開、咨詢、座談、論證、聽證、評估等。公開是參與的前提,無公開便無參與,許多重要法律對公開作了明確要求,并專門制定政府信息公開條例。咨詢是通過報刊、網絡等公開征求社會公眾意見,或者是通過信函、面談等征求特定對象的意見;座談是召集事項相關方和有關專家學者,圍繞設定議題,一起座談討論,聽取意見;論證是就專業性問題,邀請相關領域專家從科學性、可行性和必要性等方面進行論證,提出意見;聽證是對分歧意見較大或涉及利益關系重大調整的事項,邀請利益相關方和有關方面發表意見,提供依據;評估是基于一定的目的,按一定的標準、方法和程序,邀請專業人士進行評價判斷,提出意見。這些方式方法,在立法、決策、執法、司法等不同領域,在中央、地方、基層等不同層次有不同要求、不同作用,要認真落實法律規定,因地因事制宜,完善規則辦法、運行機制,使其充分發揮功效作用。

        來源: 《行政管理改革》2022年第6期

        作者:許安標

        編輯:黃飛飛

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